Petroleumsvirksomheten er Norges viktigste næring både når det gjelder inntekter til statskassen, investeringer og andel av total verdiskaping i Norge. Det er derfor av stor betydning at organiseringen av virksomheten, samt rolle- og ansvarsfordeling ivaretar alle viktige samfunnshensyn og sørger for at verdiskapingen fra petroleumsressursene kommer hele det norske folk til gode.
Det gjør at statlig styring og kontroll med virksomheten er nødvendig. Statlig styring og kontroll sikres gjennom et omfattende regelverk hvor tillatelser og godkjenninger fra kompetent myndighet er nødvendig i alle faser av petroleumsvirksomheten.
Petroleumsloven (lov 29. november 1996 nr. 72 om petroleumsvirksomhet) inneholder den overordnede hjemmelen for god ressursforvaltning, herunder konsesjonssystemet som gir selskapene rettigheter til å drive petroleumsvirksomhet. Petroleumsloven fastslår at staten har eiendomsretten til de undersjøiske petroleumsforekomstene på kontinentalsokkelen.
Petroleumsvirksomhetens livssyklus
Fra åpning av nye områder til avslutning av petroleumsvirksomhet.
Petroleumsvirksomheten kan deles inn i ulike faser. Før det kan utøves petroleumsvirksomhet i et havområde, må området være åpnet for dette formålet. Gjennom leteaktivitet kartlegges og påvises eventuelle petroleumsressurser i undergrunnen. Dersom det gjøres funn som kan bygges ut kommersielt, går virksomheten over i en ny fase hvor målet er å bygge ut forekomsten og produsere den slik at man oppnår god ressursforvaltning og dermed høyest mulig verdiskaping. Når lønnsom produksjon fra feltet ikke lenger er mulig, må virksomheten avsluttes og installasjoner disponeres (sikres eller fjernes).
Før det kan tildeles tillatelser til petroleumsaktivitet, må området der aktiviteten planlegges være åpnet for petroleumsvirksomhet. I den forbindelse skal Energidepartementet utarbeide en konsekvensutredning som blant annet vurderer de økonomiske, sosiale og miljømessige virkningene virksomheten kan ha. Gjennom en åpningsprosess sikrer man seg oversikt over alle relevante argumenter for og imot petroleumsvirksomhet i det aktuelle området.
I tillegg får både allmennheten og berørte parter anledning til å komme med sitt syn på saken. I forbindelse med en åpningsprosess gjennomføres det også en ressurskartlegging av området. Det er Stortinget som beslutter om et nytt område skal åpnes for petroleumsvirksomhet. Konsekvensutredning og åpning av nye områder reguleres i kapittel 3 i petroleumsloven og kapittel 2a i petroleumsforskriften.
Utvinningstillatelsen gir enerett til undersøkelse, leteboring etter og utvinning av petroleum innenfor det geografiske området som tillatelsen omfatter. Tillatelsen regulerer videre rettigheter og plikter som rettighetshaverne til en utvinningstillatelse har overfor staten. Utvinningstillatelsen utfyller bestemmelsene i lovgivningen og stiller detaljerte vilkår for virksomheten. Rettighetshaverne blir eiere av sin forholdsmessige andel av den petroleum som produseres.
Utvinningstillatelser blir normalt tildelt gjennom konsesjonsrunder, som innebærer at departementet kunngjør visse geografiske områder (blokker) som det kan søkes om utvinningstillatelse for. Utlysningsprosessen, hvem som kan søke om utvinningstillatelse, hva søknaden skal inneholde og fremgangsmåten for å søke er nærmere regulert i petroleumslovens og -forskriftens kapittel 3. I tillegg til bestemmelsene i lov og forskrift, har Sokkeldirektoratet utarbeidet en detaljert veileder for hvordan søknaden bør utformes. Veilederen er tilgjengelig på Sokkeldirektoratets nettsider.
På bakgrunn av søknadene som kommer inn tildeles utvinningstillatelse til en gruppe selskaper. Tildelingen skjer på bakgrunn av saklige, objektive, ikke-diskriminerende og på forhånd kunngjorte kriterier.
Standard utvinningstillatelse for nummererte runder: standard for utvinningstillatelse som tildeles ved nummererte konsesjonsrunder (umodne områder).
TFO 2019 - Utvinningstillatelse.pdf – Standard for utvinningstillatelse som tildeles ved tildelinger i forhåndsdefinerte områder (modne områder).
Selskaper som får tildelt en utvinningstillatelse må inngå en avtale for petroleumsvirksomhet. Avtalen består av en hoveddel kalt "Spesielle bestemmelser" og to vedlegg; "Vedlegg A Samarbeidsavtale" og "Vedlegg B Regnskapsavtale". Dette er standarddokumenter som er utarbeidet i to ulike versjoner avhengig av om staten har en andel i den aktuelle tillatelse eller ikke. Dokumentene er tilgjengelige her;
Standard stratigrafisk samarbeidsavtale : er utvinningstillatelsen stratigrafisk delt over eller under annen utvinningstillatelse, vil det bli stilt krav om inngåelse av en stratigrafisk samarbeidsavtale.
Model unit agreement - Utformet i samarbeid med Offshore Norge og godkjent av Energidepartementet i februar 2012. Basert på standard samarbeidsavtale.
Dokumentene finnes også på regjeringen.no - Energidepartementets nettsider.
Departementet utpeker en operatør for interessentskapet som skal forestå petroleumsvirksomheten i tillatelsen. Rettighetshavergruppen finansierer virksomheten. Hver enkelt rettighetshaver skal bidra med sin kompetanse og har et påse-ansvar overfor operatøren.
To likestilte konsesjonsrunder er etablert for å få en hensiktsmessig utforskning av både modne og umodne områder på norsk sokkel. Alle områder som er åpnet for petroleumsvirksomhet, kan lyses ut i nummererte konsesjonsrunder eller inkluderes i det forhåndsdefinerte området. Hvilke områder som inngår i de forskjellige rundene er styrt av petroleumsfaglige vurderinger av områdenes modenhet, og særlig av behovet for stegvis leting og utnyttelse av tidskritiske ressurser.
Forskjellene mellom TFO-konsesjonsrunder og nummererte konsesjonsrunder ligger særlig i det som skjer før utlysning. Etter utlysningstidspunktet i en konsesjonsrunde er saksbehandling og tildelingsprosess svært lik.
Nummererte konsesjonsrunder i umodne områder
Den ene av de to likestilte konsesjonsrundene i det norske systemet er de nummererte konsesjonsrundene for umodne deler av sokkelen. Umodne deler av sokkelen kjennetegnes av mindre kunnskap om geologien, større grad av tekniske utfordringer og manglende infrastruktur.
Strategien for konsesjonsrunder i nyåpnede og umodne områder har som hovedregel fulgt prinsippet om stegvis (sekvensiell) leting. Dette innebærer at resultater av brønner i utvalgte blokker i et område bør foreligge og være evaluert før det utlyses nye blokker i det samme området. Denne framgangsmåten sikrer at store områder kan kartlegges med relativt få letebrønner.
Før utlysning av en nummerert konsesjonsrunde, gjennomføres det en nominasjonsprosess. Den starter med at alle oljeselskapene på norsk sokkel, eksisterende rettighetshavere og prekvalifiserte selskaper, blir bedt om å nominere hvilke blokker som de ønsker skal utlyses.
Selskapene kan bare nominere et gitt antall blokker, og de blir bedt om å begrunne nominasjonen av blokkene basert på egne geologiske vurderinger. Sokkeldirektoratet gjennomgår deretter selskapenes nominasjoner og gjør sine egne geologiske vurderinger.
Basert på dette vil Sokkeldirektoratet gi en anbefaling til Energidepartementet om hvilke blokker som bør inngå i konsesjonsrunden. I 20. konsesjonsrunde ble Sokkeldirektoratets anbefaling for første gang sendt på offentlig høring, og dette har blitt normal praksis i de etterfølgende nummererte konsesjonsrundene. Regjeringen fatter deretter beslutning om hvilke blokker som skal utlyses, med tilhørende miljø- og fiskerivilkår. Etter vurdering av søknadene opp mot tildelingskriteriene og forhandlinger med selskapene, vedtar regjeringen et tilbud av utvinningstillatelser i konsesjonsrunden. Endelig tildeling foretas av Kongen i statsråd.
Nummererte konsesjonsrunder har blitt gjennomført siden 1965. Tildeling av utvinningstillatelser i umodne områder skjer vanligvis hvert annet år.
Tildeling i forhåndsdefinerte områder (TFO) i modne områder
Den andre typen konsesjonsrunder er ordningen med tildeling i forhåndsdefinerte områder (TFO). På store deler av norsk sokkel har det vært aktivitet i mange år. I disse områdene er det kjent geologi, mindre tekniske utfordringer og godt utbygd eller planlagt infrastruktur. Områdene omtales derfor som modne.
Ordningen innebærer at de områdene med mest kjent geologi på sokkelen innlemmes det forhåndsdefinerte området etter en petroleumsfaglig vurdering. Oljeselskapene kan søke på alt ledig areal innenfor det definerte området.
I TFO-konsesjonsrundene gjennomføres det ingen nominasjonsprosess, men alt ledig areal i alle blokker innenfor et fast, forhåndsdefinert område utlyses årlig. Før utlysning vurderer Energidepartementet, etter anbefaling fra Sokkeldirektoratet, om det er nye blokker som bør inkluderes i TFO-området. Områdene kan utvides innenfor de rammer som foreligger for det aktuelle havområdet, men ikke innskrenkes.
Forslaget til TFO-areal blir sendt på offentlig høring. Regjeringen fatter deretter, på samme måte som i nummererte konsesjonsrunder, beslutning om hvilke blokker som skal utlyses, med tilhørende miljø- og fiskerivilkår. Etter vurdering av søknadene opp mot tildelingskriteriene og forhandlinger med selskapene, vedtar regjeringen et tilbud av utvinningstillatelser i konsesjonsrunden. Endelig tildeling foretas av Kongen i statsråd.
Etter hvert som nye områder modnes frem, vil TFO-området bli utvidet, men ikke innskrenket. Et mulig unntakstilfelle fra regelen er hvis det har tilkommet ny, vesentlig informasjon, som er relevant for beslutningen.
Ordningen ble innført i 2003 for å påvise og utvinne lønnsomme ressurser i modne områder før eksisterende infrastruktur blir stengt ned. Hvis ikke kan lønnsomme ressurser bli liggende igjen fordi forekomstene er for små til å forsvare en egen utbygging av nødvendig infrastruktur. Det har til nå vært igangsatt 21 runder (TFO 2003-2023).
Det er lagt opp til en fast årlig syklus for konsesjonsrunder i modne områder.
Utvinningstillatelsen gjelder for en initiell periode som kan vare i opptil ti år. Denne perioden er forbeholdt leteaktivitet. For å sikre at rettighetshaverne utforsker området som omfattes av utvinningstillatelsen på en hensiktsmessig måte, pålegges rettighetshavergruppen en arbeidsforpliktelse i sin utvinningstillatelse. Arbeidsforpliktelsen kan bestå av geologiske og/eller geofysiske aktiviteter og leteboring. Det er frister for når den enkelte aktiviteten skal gjennomføres.
Dersom det er enighet i rettighetshavergruppen, kan den velge å levere tilbake utvinningstillatelsen når arbeidsforpliktelsen er utført. Tilbakelevert område kan senere tildeles en ny rettighetshavergruppe. På denne måten sikrer staten en stadig bedre kartlegging av petroleumsressursene på de ulike delene av norsk kontinentalsokkel, noe som har medført at man i dag har omfattende kunnskap om undergrunnen i en rekke områder.
Arealstatus for norsk kontinentalsokkel
Kartet angir gjeldende arealstatus for norsk kontinentalsokkel. De grønne områdene på kartet viser de områdene som Stortinget har åpnet for petroleumsvirksomhet. De gule områdene er områder som er åpnet for petroleumsvirksomhet, men som er underlagt spesielle ordninger, jf. Meld. St. 20 (2019-2020). De områdene som er avgrenset med rødt, er områder som er omfattet av tildelinger i forhåndsdefinerte områder (TFO). (Kilde: Sokkeldirektoratet)
Dersom rettighetshaverne gjør et funn og ønsker å gå videre med arbeidet i en utvinningstillatelse etter at arbeidsforpliktelsen er oppfylt, kan de kreve at gyldighetsperioden for utvinningstillatelsen forlenges. Forlengelsesperiodens varighet fastsettes av Energidepartementet ved tildeling og skal som hovedregel ha en varighet på 30 år.
Det er i forlengelsesperioden at selve utbyggingen og driften av feltet finner sted. Dersom rettighetshaverne ønsker å bygge ut et felt, er de forpliktet til å gjøre dette på en forsvarlig måte. Selv om det er selskapene som er ansvarlige for å planlegge og iverksette et utbyggingsprosjekt, er prosjektet betinget av godkjennelse fra Energidepartementet. Store og/eller viktige prosjekter forelegges Stortinget før departementets godkjenning.
Godkjennelsen skjer på bakgrunn av en plan for utbygging og drift (PUD) av en ny petroleumsforekomst som rettighetshaverne må legge frem for departementet. For rørledninger og landterminaler må det eventuelt godkjennes en egen plan for anlegg og drift (PAD).
PUD/PAD består av en plan for utbyggingen og en konsekvensutredning. Konsekvensutredningen gir en oversikt over hvilke virkninger den aktuelle utbyggingen må antas å få for miljøet, fiskeriene og samfunnet for øvrig. Utredningen sendes på høring til alle som kan berøres av utbyggingen, slik at disse får anledning til å gi uttrykk for sitt syn. Prosessen sikrer at alle relevante argumenter er kjent før avgjørelsen om utbygging tas, og at utbyggingene som godkjennes er forsvarlige og har akseptable konsekvenser for andre samfunnsinteresser. I spesielle tilfeller kan departementet gi fritak for PUD/PAD.
Energidepartementet har sammen med Arbeids- og inkluderingsdepartementet utarbeidet en veiledning for plan for utbygging og drift (PUD) og plan for anlegg og drift (PAD). Formålet med denne veilederen er å klargjøre både regelverk og myndighetenes forventninger til utbygger. PUD- og PAD-veilederen, og andre veiledere, er offentlig tilgjengelig på Sokkeldirektoratets nettsider.
Utbyggings- og driftsfasen er nærmere regulert i petroleumslovens og petroleumsforskriftens kapittel 4.
Krav om fremleggelse av en avslutningsplan
Petroleumsloven pålegger rettighetshaverne å legge frem en avslutningsplan for departementet to til fem år før utvinningstillatelsen utløper eller blir oppgitt, eller bruken av en petroleumsinnretning opphører for godt. Avslutningsplanen skal bestå av to deler: en konsekvensutredning og en disponeringsdel.
Konsekvensutredningen skal gi en oversikt over både miljømessige og øvrige konsekvenser selve avslutningen av virksomheten kan få. Disponeringsdelen skal inneholde en detaljert plan for hvordan virksomheten kan avvikles på best mulig måte.
Avslutning av petroleumsvirksomhet og disponering av innretninger reguleres nærmere i petroleumslovens kapittel 5 og petroleumsforskriftens kapittel 6. I tillegg til petroleumsloven vil Norge være bundet av folkerettslige traktater og retningslinjer. Av internasjonale avtaler er OSPAR-konvensjonen (beslutning 98/3) av særlig betydning for norske myndigheter. Her fastslås det blant annet at petroleumsinnretninger kun i begrenset grad kan etterlates etter endt bruk.
Norsk petroleumsvirksomhet kjennetegnes ved profesjonelle aktører med et høyt aktsomhetsnivå, samt et bredt anlagt trepartssamarbeid. Det er en ambisjon at norsk petroleumsvirksomhet skal være ledende på helse, miljø og sikkerhet. Det er etablert et regelverk som stiller strenge krav til den enkelte virksomhets innsats når det gjelder risikoidentifikasjon, forebygging og beredskap. Styring av storulykkesrisiko skal være en integrert del av petroleumsaktiviteten.
Myndighetene og partene i næringen har sammen utviklet et trendmålingsverktøy (Risikonivå i Norsk Petroleumsvirksomhet - RNNP) som gir et årlig bilde av risikoutviklingen i hele næringen. Havindustritilsynet publiserer årlig resultatet fra disse målingene.
Erstatningsansvar for forurensningsskade er regulert i petroleumslovens kapittel 7. Her fastslås det at rettighetshaverne er objektivt ansvarlig for forurensingsskade – det vil si at rettighetshaver er ansvarlig uten hensyn til skyld.
Petroleumslovens kapittel 9 og 10, med forskrifter, regulerer sikkerheten i petroleumsvirksomheten.